Чи обов’язково змінювати Конституцію, щоб закінчити децентралізацію? Чому цього не зробили раніше? Що передбачають запропоновані Урядом зміни? Коли зміни можна прийняти і коли вони почнуть працювати? Спробуємо розібратися.
Провал 2015
На змінах до Конституції в частині децентралізації Уряд наполягав ще в 2014 році, коли приймав Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. «На першому підготовчому етапі (2014 рік) передбачається у першочерговому порядку внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними», — йдеться у Концепції.
Проект змін до Конституції розробили, як і планувалося, до кінця 2014 року. До створення законопроекту залучили експертів, фахівців, науковців. Його оприлюднили і обговорили на усіх рівнях. Запропоновані зміни високо оцінила також Венеційська Комісія. У 2015 році Президент України подав цей проект змін до Верховної Ради України. Парламент попередньо схвалив законопроект і більше не повертався до його розгляду…
Але реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади – децентралізація – не закінчилася. Зміни продовжувалися в рамках чинної нині Конституції…
Чому знову?
Усі ці роки Уряд не втомлювався нагадувати, що змінити Конституцію в частині децентралізації таки доведеться, щоб довести реформу до логічного кінця.
Коли стало очевидним, що Парламент VIII скликання не збирається повертатися до законопроекту 2015 року, а Президент не планує вносити новий, Кабінет Міністрів України на початку 2019 року (вже більше для нового Парламенту) запропонував власну редакцію змін до Конституції в частині децентралізації, яка не містить суперечливих положень: там залишилися виключно важливі для реформи речі, серед яких — створення виконавчих органів районних та обласних рад та зміна функції обласних та районних державних адміністрацій на органи префектурного типу тощо.
Експерти, представники місцевого самоврядування та їхніх асоціацій були залучені до підготовки і підтримують ці пропозиції. А у партії, що планує створити нову парламентську більшість, вже заявляли про необхідність змін до Конституції, створення інституту префекту тощо.
Ця Верховна Рада вже у перший рік своєї роботи може увійти в історію, як та, що закріпила курс на децентралізацію в Конституції.
Головні зміни стосуються обласного та районного рівнів
Передбачається, що обласні та районні ради вже не передаватимуть свої повноваження обласним та районним державним адміністраціям, а створюватимуть власні виконкоми. Тобто на рівні областей і районів з’явиться нарешті реальне самоврядування.
Обл- та райдержадміністрацій, за законопроектом, не буде. Натомість державу у районах та областях представлятимуть префекти. Головна їхня функція — слідкувати, щоб органи місцевого самоврядування дотримувалися законів та Конституції України, і швидко реагувати на порушення. Крім того, префекти забезпечуватимуть на місцях виконання державних програм, а також координуватимуть діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади і наглядатимуть за додержанням ними Конституції та законів.
У проекті 2019 року передбачено, що префекта призначає та звільняє з посади Кабінет Міністрів України, а не Президент за поданням Уряду, як було у законопроекті 2015 року. Тобто префекти, на відміну від голів держадміністрацій, будуть суто у системі виконавчої влади – звітуватимуть, контролюватимуться і нестимуть відповідальність тільки перед Урядом.
Зміни пропонують постійну ротацію префектів, щоб ті не «обростали» зв’язками: в одному районі чи області – префект працюватиме максимум три роки.
Важливо також, що зміни до Конституції дозволять закріпити в українському законодавстві поняття «громада». «Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. Сукупність громад на відповідній території складає район. Сукупність районів на відповідній території складає регіон», — йдеться у проекті змін.
В законопроекті закріплюється і принцип повсюдності, що фактично означає необхідність передачі земель у розпорядження органів місцевого самоврядування на усій їхній території, тобто і за межами населених пунктів.
Що буде після змін і коли
Якщо Верховна Рада візьметься за розгляд Конституційних змін вже цієї осені, теоретично, вже за рік – восени 2020 року вона зможе дійти до остаточного голосування.
Але важливо, що після того, як зміни до Конституції в частині децентралізації будуть прийняті, нічого не відбуватиметься автоматично. Тобто зміни закріплять у Конституції філософію децентралізації, а не автоматично її впровадять.
Буде певний перехідний період, який триватиме декілька років. Щоб зміни запрацювали, потрібно буде привести законодавство у відповідність до нових норм Основного закону — змінити безліч законів та нормативів, які стосуються повноважень і ресурсів на рівні громад, районів та областей, розмежування повноважень між державними органами і органами місцевого самоврядування, налагодити роботу відповідних органів. Обласним радам теж потрібен буде час, щоб створити виконавчі органи і організувати їхню роботу.
Не одразу з’являться і префекти, бо потрібен час, щоб знайти і навчити фахівців, створити законодавчу базу для їхньої діяльності. До призначення префекта його повноваження здійснюватиме голова відповідної місцевої державної адміністрації.
Отже, прийняти зміни до Конституції — ще не означає миттєвих змін у системі врядування. Багато чого відбудеться не одразу, але країна нарешті закріпить свій курс на децентралізацію, і шансів, що хтось зможе звернути країну зі шляху розвитку, буде набагато менше.
За інформацією Української асоціації районних та обласних рад