В рамках реалізації Проекту Української асоціації районних та обласних рад «Моделювання адміністративно-територіального устрою на субрегіональному рівні», що реалізовується за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні» підготовлено аналітичну статтю щодо законодавчої підтримки Верховною Радою України реформи децентралізації та перспектив роботи Парламенту в цьому напрямку в подальшому.
Верховна Рада України восьмого скликання на останній своїй сесії не змогла дати новий поштовх децентралізації, бо навіть не розглянула важливі для продовження реформи законопроекти. Тепер усю процедуру прийняття цих законопроектів, починаючи від подання до парламенту, треба проходити заново. Ми втратили час, але не втрачаємо надії, що народні депутати нового скликання будуть більш активними у вирішенні питань децентралізації. Для таких сподівань є причини, бо представники партії, яка сформувала нову парламентську більшість, неодноразово запевняли, що планують завершити реформу до осені 2020 року, тобто до чергових місцевих виборів.
Отже які найважливіші для реформи місцевого самоврядування законопроекти готові з перших днів роботи нового парламенту потрапити до його порядку денного.
Найважливіше, що до розгляду у Верховній Раді практично готові зміни до Конституції в частині децентралізації. Текст конституційних змін є на Урядовому порталі. Експерти та представники місцевого самоврядування були залучені до підготовки і підтримують ці пропозиції. А у партії нової парламентської більшості вже заявляли про необхідність змін до Конституції, створення інституту префекту тощо. Отже положення цього документу новообрані парламентарі, теоретично, можуть взяти до розгляду.
Концепція проведення децентралізації передбачала конституційні зміни як перший етап реформи – їх необхідно було приймати ще у 2015 році. Але тоді (у зв’язку з положеннями щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в деяких районах Донецької та Луганської областей) голосування закінчилося трагічними подіями під Верховною Радою у серпні 2015 року. Далі першого читання законопроект не пішов…
У запропонованій чинним Урядом редакції конституційних змін подібних чутливих положень вже немає. Там залишилися лише вкрай важливі для реформи речі, серед яких – створення виконавчих органів районних та обласних рад та зміна функції обласних та районних державних адміністрацій на органи префектурного типу тощо.
Чи можна сформувати новий рівень районів і громад, не міняючи Конституції? Так. Але ці зміни, на думку більшості експертів і урядовців, – оптимальний шлях для закінчення і захисту реформи.
Але конституційні зміни – процес непростий і довготривалий, а продовжувати реформу потрібно вже зараз, щоб до чергових місцевих виборів створити по всій Україні спроможне місцеве самоврядування на рівні громад та районів.
І ось які законопроекти новообрані народні депутати можуть прийняти в цілому вже цієї осені, не чекаючи змін до Конституції:
1. Головним і найбільш очікуваним для усіх, хто впроваджує реформу, є законопроект «Про засади адміністративно-територіального устрою України», який у Верховній Раді лежить вже півтора року і який парламент минулого скликання тричі виносив у зал, але так і не набрав голосів бодай для початку його розгляду. Експерти називають цей законопроект «декомунізацією українського законодавства у частині адміністративно-територіального устрою». Коли законопроект нарешті приймуть, чинність втратить указ президії Верховної Ради УРСР від 1981 року. Саме цей архаїчний указ досі регулює порядок формування адмінтерустрою в Україні. Тому прийняти новий документ, який б враховував реалії сучасного устрою країни, треба було вже дуже давно.
Проект закону не змінює адміністративно-територіального устрою країни, але він встановлює чіткий і сучасний порядок його формування у майбутньому: правила, компетенції, терміни. Без цього остаточно сформувати ефективну систему врядування на усіх рівнях – громад, районів, регіонів – буде неможливо. Детальніше про цей законопроект – у наступному матеріалі.
2. Ще одним надважливим законопроектом, який вже детально обговорили експерти та представники місцевого самоврядування і заявили про його необхідність, є законопроект «Про внесення змін до закону «Про регулювання містобудівної діяльності». Він важливий, передусім, для об’єднаних громад, для їхнього цілісного планування і розвитку. Замість десятків дорогих і складних документів з планування населених окремих пунктів громади, ОТГ з прийняттям цього законопроекту зможуть затверджувати єдиний документ з просторового планування – план об’єднаної громади.
Законопроект знаходився у парламенті з 2017 року, вже пройшов перше читання і був готовий до другого, але – не склалося, і тепер потрібно починати спочатку. Але рівень його опрацювання такий, що потрібна лише політична воля, щоб розглянути і прийняти його швидко.
3. Поставити крапку новий парламент може і у довгостраждальному питанні про службу в органах місцевого самоврядування. Верховна Рада минулого скликання довго не могла прийняти цей закон, текст якого готовий був ще у 2015 році. А коли у 2017 році нарешті прийняла, вето на закон наклав Президент. Часу і сили повторно розглянути законопроект парламенту не вистачило, хоча нова редакція пролежала під куполом більше року. Отже місцеве самоврядування досі не має достатніх можливостей, щоб ефективно залучити нових висококваліфікованих фахівців, пропонувати їм належні умови оплати праці, робити службу в місцевому самоврядування престижною і сучасною.
Новий парламент має можливість «повісити собі цю зірочку» дуже швидко, бо, здається, уже всі списи у питанні служби в ОМС зламані, лишається прийняти нарешті рішення.
4. Може парламент дев’ятого скликання також досить оперативно віддати до компетенції Уряду повноваження розробляти та затверджувати перспективні плани формування територій громад. Таке повноваження наразі мають обласні ради. Втім, як кажуть представники центральних органів влади, затягування процесу затвердження таких документів останніми змушує переглянути стан речей (які області найкраще і найгірше формували громади, видно у моніторингу Мінрегіону).
Відповідний законопроект був зареєстрований у Верховній Раді наприкінці 2018 року, але так і не «доріс» до розгляду в залі. Для нового ж парламенту політична доцільність цього проект закону просто величезна. Більше того, цей законопроект можуть дещо переосмислити і дати Уряду повноваження створювати не лише перспективні плани, а затверджувати і подавати до Верховної Ради законопроекти про адміністративно-територіального устрій областей. Принаймні, в експертному середовищі такі пропозиції вже є…
Звичайно, навіть якщо прийняти усі перераховані законопроекти, цього буде замало, щоб реалізувати Концепцію реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної організації влади, провести восени 2020 року вибори на новій територіальній основі громад та районів і закінчити реформу.
У разі прийняття закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України», все одно треба буде приймати закони про адміністративно-територіальний устрій кожної області.
Щоб чітко розмежувати повноваження між державною владою і органами місцевого самоврядування, а також між рівнями ОМС, треба буде приймати нову редакцію закону «Про місцеве самоврядування» та новий закон «Про місцеві державні адміністрації», а також іншого законодавства, що визначає повноваження органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади.
Також необхідно буде внести зміни до законодавства про місцеві вибори, щоб врегулювати питання пропорційного представництва громадян у радах громад та представництва усіх громад у районних та обласних радах.
Для розмежування повноважень і змін до виборчого законодавства Мінрегіон вже створив робочі групи і цієї осені планує подати до Верховної Ради необхідні законопроекти. Остаточно приймати їх потрібно буде не пізніше весни 2020 року.
Крім того, потрібно буде на законодавчому рівні забезпечити мешканців громад сучасними механізмами та інструментами впливу на місцеву владу та участі у прийнятті рішень.
Важливо також удосконалити систему формування належної ресурсної бази місцевого самоврядування, а також зберегти децентралізацію у Державному бюджеті на 2020 і подальші роки: передбачити, яку державну підтримку матимуть регіони і громади до і після місцевих виборів 2020 року, якою буде формула вирівнювання бюджетів тощо.
Словом, часу мало, а питань, які залишилися невирішеними за роки реформи, накопичилося достатньо. Але прихильникам реформи вже не звикати працювати у постійному цейтноті, тому усе можна зробити вчасно, якщо на те буде нарешті політична воля.